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下載手機APP 一邊是雙碳方針下，新動力項目的密布開發與快速上馬，另一邊則是糧食安全與土地紅線的不可逾越，關于中東部省份，尤其是農業與新動力展開兼顧的省份來說，這是一個不小的應戰。
從光伏們調研的狀況來看，現在包含山東、河北、陜西、山西、廣東、安徽等多個中東部省份面臨著光伏復合項目用地收緊的問題。縱覽我國光伏電站展開前史以及土當地針的處理，各種利弊與對立依然存在。這一問題也已得到了相關主管部分的重視，國家動力局相關領導曾在公共場所表示，“十四五”期間要持續加強方針供應，力爭進一步改進影響光伏等新動力展開的用地、電網接入等關鍵性要害性的堵點難點問題。
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但面對當時的問題，中東部省份的光伏項目用地，依然面臨著諸多的不確定性與待解難題。
光伏復合項目用地“開口”
我國光伏電站開發重心搬運與光伏用當地針是相伴相生的。在2017年之前，國家相關部分關于光伏用地大多參閱2015年下發的《關于支撐新工業新業態展開促進大眾創業萬眾創新用地的意見》(疆土資規[2015]5號)(以下簡稱“5號文”)。
該文件關于光伏用當地針的表述為，“運用戈壁、荒漠、荒草地等未運用土地的，對不占壓土地、不改動地表形態的用地部分，可按原地類確定，不改動土地用處，在年度土地改動調查時作出標示，用地答應以租借等方法取得，兩邊簽訂好補償協議，用地報當地縣級疆土資源部分存案;對項目永久性建筑用地部分，應依法按建造用地處理手續。對建造占用農用地的，一切用地部分均應按建造用地處理。”
按照這一文件，占用農用地的光伏電站，一切用地均按建造用地處理，即要求處理農用地轉建造用地手續。關于光伏電站用地來說，這一規矩嚴苛且實操難度大。眾所周知，農用地轉建造用地的批閱流程綿長且難度較大，另一方面，關于中東部區域來說，未運用地量少且大部分建造條件較差，多為坡度較大的山地或許溝壑扽地形，也會進一步進步電站的建造本錢，影響發電量。
直到2017年，疆土資源部、國務院扶貧辦、國家動力局聯合下發《關于支撐光伏扶貧和規范光伏發電工業用地的意見》(疆土資規[2017]8號)(以下簡稱“8號文”)。8號文最大的改動在于清晰了光伏扶貧項目、光伏復合項目的特殊用當地針。
8號文規則，運用農用地布設的光伏方陣可不改動原用地性，關于運用永久基本農田以外的農用地展開光伏復合項目的，省級動力、疆土資源主管部分商同級有關部分，在保證農用地可持續運用的前提下，研討提出本區域光伏復合項目建造要求(含光伏方陣架起高度)、確定規范，并清晰監管辦法，防止對農業生產形成影響。
趁著這一方針的“春風”，在西北區域限電益發嚴重的狀況下，我國光伏電站的開發建造重點開端搬運至中東部省份，中東部省份大多為農業大省，平整連片的大規模未運用地較少，而與農業相結合的復合項目模式便橫空出世。
實際上，8號文的出臺相當于打開了光伏電站運用一般農用地的“口子”。但由于8號文并未給出詳細的操作細則，在這一文件之后，各省又連續出臺了針對光伏復合項目建造要求、確定規范等詳細操作事項的相關用當地針。
8號文的出臺被行業稱為“光伏扶貧、光伏復合項目的重大利好”，也是從8號開端，光伏復合項目如漫山遍野般的發動申報，油牡丹、蘑菇、中草藥乃至水稻等農作物都是光伏+跨界探究的方針目標。但由于電力出資與農業運營跨度之大，導致大部分復合電站中，農業項目只是成為光伏電站的附屬，而未完成真實的農作物增產與商場化運作。
此前，在光伏們調研中，過去幾年，光伏復合項目中的農業或許漁業部分，一部分是通過電力出資商與農業公司協作，將復合部分的運營完全交由協作方;另一部分則有部分電力出資商跨界運營農業板塊事務，但這部分復合項目的產出也大多供應了集團內部食堂餐廳等，真實完成農業部分商場化運營的尚在少量。
除此之外，還有相當一部分的光伏復合項目，只是是打著復合項目的名義進行存案申報，建成之后復合項目部分隨即曠費，即并未在運營階段完成光伏復合部分的作用與價值。這也是直接導致部分省份在后期嚴查光伏復合項目用地的“導火線”。
方針收緊
進入“十四五”之后，光伏復合項目的趨勢尤為明顯，在多個省份的“十四五”規劃中都清晰鼓勵采用光伏+的方法建造電站，但隨著新動力展開速度的加速，光伏復合項目用地收緊的問題開端凸顯。
2021年11月2日，山東省自然資源廳下發《關于對光伏項目用地進行核對的告知》，核對光伏項目土地運用是否符合魯疆土資規〔2018〕4號文件規則要求，是否實行項目建造計劃和土地復合運用計劃存案程序，永久性建造設備是否取得合法建造用地批閱手續，布設在農用地上的光伏設備是否存在硬化地上、破壞耕作層、拋荒、撂荒、影響農業生產等狀況，并且要求即日起停止光伏項目用地占用犁地的存案作業。
幾個月之后，與山東相同作為農業、光伏展開大省的河北省也開啟了光伏用地核對，據光伏們了解，在告知下發之前，河北首要相關部分現已就光伏用地問題進行過討論。
此外，在海南省一份擬發文件中，進一步清晰農光互補項目不得在永久基本農田、第三次疆土調查(以下簡稱“三調”)犁地和新增犁地上施行，估計在“三調”恢復屬性地類上施行。據海南相關開發人員介紹，現在海南省的光伏復合項目在發改委取得存案之后，還需求通過海南省平價菜保供惠民舉動專班辦公室的農光計劃檢查。
在此前海南省平價菜保供惠民舉動專班辦公室發布的《關于加速光伏蔬菜大棚設計計劃檢查的函》中清晰，建造的光伏蔬菜大棚有必要滿意《示范性光伏蔬菜大棚技能規范規程》的技能指標要求(即"624"技能規范)。省平價菜專班安排省發改、農業農村、資規、測繪等部分成立2個小組赴相關市縣對農光互補項目展開實地核對，首要采取實地檢查、聽取匯報、查閱材料等方式進行核對指導，保證按技能要求整改后，能種菜、種好菜，對未如期完成整改的農光互補項目以涉嫌違法違規占用農用地進行立案調查。
針對光伏復合項目的用地規矩，各省在施行細則中亦是不盡相同。例如，遼寧省清晰不答應光伏項目占用一般農田;多年不曾自動展開光伏的河南省是近幾年風電展開的搶手區域之一，據當地資深人士介紹，“風電有必要用建造用地，建造用地能夠調，過去一般犁地調建造用地還比較好辦，現在難度較大，分管領導批的特別慢”。
另一中部省份安徽亦面臨光伏用地收緊的趨勢，“現在答應，可是方針是在逐步收緊，對一般農用地栽培有必定的要求。非農化、非糧化的方針導向是收緊的，本來種糧油作物的現在也要持續栽培，之前安徽省自然資源廳和動力局聯合發布的文件在本年9月22日就到期了，光伏用地有一刀切的趨勢”，一位深耕安徽光伏開發商場的資深人士告知光伏們。
但也有省份進行了較為細致的規則，在《云南省加速光伏發電展開若干方針辦法》解讀新聞發布會上，云南自然資源廳清晰，對光伏復合項目運用25度以上犁地(水田在外)或其他農用地布設的光伏方陣，不破壞犁地耕作層及農用地生產條件的可不改動原用地性質，用地答應以租借方法取得;光伏復合項目以外的其他光伏發電項目，運用農用地的，一切用地均按建造用地處理，應依法依規處理建造用地批閱手續。
用地問題
在一系列嚴查光伏用地的背面是我國糧食安全與土地紅線問題的嚴峻性。黨的“十八大”以來，以習近平同志為中心的黨中央把糧食安全作為治國理政的頭等大事，提出了新糧食安全觀，確立了國家糧食安全戰略。
本年3月6日，習近平總書記在看望參與全國政協十三屆五次會議的農業界、社會福利和社會保證界委員并參與聯組會時，就抓好糧食生產、保證糧食安全作出深入論述，著重要未雨綢繆，一向繃緊糧食安全這根弦。當時，國際形勢持續發生深入雜亂改動，百年變局和世紀疫情相互交織，國內變革展開安穩使命艱巨繁重，“三農”壓艙石作用進一步凸顯。面向未來，我國糧食安全的基礎需求進一步鞏固增強，保證糧食安全的使命十分艱巨。犁地是糧食生產的命根子，是中華民族永續展開的根基。要執行最嚴厲的犁地維護準則，堅決遏制犁地“非農化”、基本農田“非糧化”，保證農田只能用來展開栽培業特別是糧食生產，保證18億畝犁地實至名歸;要不斷改進農業生產條件，執行好“農田有必要是良田”，盡力建成10億畝高規范農田，為安穩保證糧食產能進一步夯實基礎。
在全國糧食安全的戰略抓手下，以中東部區域為主的農業大省或將進一步收緊光伏電站用當地針。事實上，光伏用地一向是光伏電站出資的的首要約束條件之一。2016年之前，光伏電站建造首要集中在具有寬廣土地的西北區域時，這一對立尚未凸顯。但在農業興旺的中東部省份，找地便成為光伏電站建造的“首要使命”，乃至成為項目進度的關鍵，而這一對立實際上從領跑者時代就已存在。
在2018年第三批領跑者項目中，某地在原本規劃好的土地中出現了許多的基本農田、未成林造林地、公益林地等土地性質以及溝壑、山脊等地形地貌問題導致了土地整體運用率過低。眾所周知，領跑者項目的主導方是當地政府，在由當地政府主導的規劃計劃中姑且出現土地性質紛歧等問題，所以用地問題在一般項目的執行中應戰更為巨大。
在中東部區域遍及面臨著未運用地地形雜亂、土地運用率低的問題，所以相當一部分的光伏電站用地中均運用了必定份額的一般農田，乃至在更早期的光伏電站建造中還出現了占用基本農田的狀況。
有設計院資深規劃人士泄漏，一般來說設計院會主張出資企業不要運用一般農田，“盡管從方針來看并不抵觸，但現在國家土當地針遍及收緊，疆土資源部在核對基本農田占補平衡，所以許多當地相關部分的說法會說到，需求在保證農用地可持續運用的前提下，持續研討論證現已具有基本農田規范的一般農田，需求預留作為后備儲備可轉為基本農田的后備犁地，需求等待研討結果”。
規范缺失
此除了方式上的占用，光伏復合項目的問題還在于土地性質與實際狀況是否相符的確定等。一家坐落廣東的光伏電站出資商告知光伏們，下圖中的土地性質盡管為一般農田，但現已荒蕪多年，當地農民不愿意去進行播種，“在咱們出資建造光伏電站之前，這片土地荒草都有半人高了，光伏電站并網之后，咱們在縣供銷社及鎮農資保供的技能指導下，與協作農戶在年前就開端春耕備耕，現在各項栽培作業正有序推進，打造真實的生態農場。”
建造光伏電站前后比照(上圖為荒蕪的農田，下圖為光伏電站建成之后展開春耕)
“光伏電站用當地針應該腳踏實地，一般農田也有許多是農民不愿意去播種或許不具有播種條件的。光伏用的絕大多數都是農民不愿意種的荒地，略微好用的土地農民都不舍得給別人種光伏，光伏也租不起。假如農業能跟光伏電站建造更好的融合展開，這也應該是未來新動力展開的一大趨勢，而不能一刀切的確定一切的一般農田都不能建造光伏”，上述出資商的主張也代表了一部分出資企業的觀念。
光伏+栽培(來源：陽光新動力)
從土地運用角度，一位行業人士以為，光伏+農業進步土地運用率，應該支撐才對，光伏前后排的間距能保證足夠太陽輻射了，一起在太陽好的當地光伏板還能防止太陽直射。
“許多犁地都在山頂上，有些毫無植被的區域在土地性質商卻被劃歸為宜林地”，一位光伏電站資深開發人士慨嘆道。
“光伏用地處理不能只是方式主義，比方有的省份，寸草不生的石頭山也會被確定為基本農田或許為林地”，另一位了解河南省新動力狀況的資深人士彌補道。
這一問題的背面還涉及到光伏復合項目的確定規范問題，。本年兩會期間，全國人大代表、樂山太陽能研討院院長姜希猛在《關于農業光伏復合項目建立土地可持續處理體系的主張》提案中指出，為完成碳達峰碳中和方針，我國光伏工業對土地資源的需求持續增加。要保證農業產出與光伏電力產出并重，就要建造一套光伏復合項目的土地可持續處理體系。農業產出水平應參閱當地同類土地的產出水平，進行標定并分級處理。他主張農業部分和動力部分聯合監管光伏復合項目，項目方定時向監管方上報各項數據，監管方擔任發布更新數據和周期性監管陳述，并擬定獎勵機制和賞罰機制。
盡管8號文在提出之時清晰要求“各區域研討提出本區域光伏復合項目建造要求(含光伏方陣架起高度)、確定規范，并清晰監管辦法，防止對農業生產形成影響”，但大部分區域只是出臺了相關的建造要求，關于確定規范、監管辦法等卻一向未形成一致的要求。
在參與了多省新動力展開規劃之后，某資深設計院人士以為，我國新動力展開的寬廣空間依然集中在中西部，東部區域的土地問題“難解”，與糧食安全相比，新動力展開的理由并沒有那么充分。
實際上，光伏展開與土當地針的問題還不只是局限在土地性質上，土地稅收亦是其中一顆“不定時炸彈”。截至現在各省并未出臺一致的新動力用地稅收確定規范，這也導致了不少區域被“隨意”納稅的狀況頻發，即納稅范圍、納稅額度以及征收組織均不盡相同。從光伏領跑者、光伏扶貧到一般的光伏電站，納稅因區域而異，也給新動力出資帶來了不少的困擾。
進入“十四五”之后，國家主管部分多次著重要推進可再生動力大規模高份額商場化、高質量展開，高質量展開意味著行業不能再持續此前的粗放展開態勢。在當時的用當地針下，尤其是中東部區域，單一的光伏電站建造將不再受用。能夠預見的是，合理運用土地、完成土地的節約運用以及空間運用、進步土地價值必定會是新動力未來展開的方向之一，而關于出資商來說，這又是一堂考驗跨界與實踐的專業課。光伏們作者：臧超
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