實施城市更新行動政策的認識與國際經驗

 

一、中國城市更新的歷程

 

對比國外城市更新發展，中國的城市更新也經歷了從大規模舊城改造到實施有機更新的發展階段。可分為如下三個階段：

 

舊城改造為主的大規模、快速化階段

 

在改革開放后各地進行了幾輪舊城改造，進行了大規模、快速化城市更新，基本上采取的是“拆一建多”、“退二進三”的推倒重建式的更新方式。這種方式雖然使城市空間職能結構、環境等問題得到一些改善，但也產生了大量負面影響，如城市的肌理被破壞，各類保護建筑遭到毀壞，城市的文脈被切斷，城市特色消失，造成千城一面等等。

 

城市有機更新理論提出和初步應用階段

 

20世紀90年代開始，吳良鏞教授通過思考北京舊城改造的實踐提出城市有機更新理論。吳良鏞教授提出，無論從城市到建筑，還是從整體到局部，城市都如同生物體一樣是有機聯系、和諧共處的整體。因此，城市建設應該遵從城市內在的秩序和規律，順應城市的肌理，采用適當規模和合理尺度，依據改造內容和要求，妥善處理現在和將來的關系，在可持續發展的基礎上探求城市的更新發展，不斷提高城市規劃的質量，使城市改造區的環境與城市整體環境相一致。城市有機更新是對城市中已不適應一體化城市社會生活發展的地區進行必要的改建，使之重新發展和繁榮。主要包括對建筑物等客觀存在實體的改造，以及對各種生態環境、空間環境、文化環境、視覺環境、游憩環境等的改造與延續。

 

然而由于過去30多年來，城市的快速擴張，新區建設的突飛猛進，城市有機更新理論只是在部分歷史文化城市的保護中得到小規模的運用，但在大規模的城市更新中，尚沒有得到真正全面、系統性地實踐。

 

進入實施城市更新行動新階段

 

2020年《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》首次提出實施城市更新行動，隨后，各地出臺了地方政策，如《福州市“城市更新+”實施辦法》、《成都市城市有機更新實施辦法》、《北京市關于實施城市更新行動的指導意見》、《重慶市城市更新管理辦法》、《上海城市更新條例》等。此前，中國的城市更新是一個相對狹義的概念，主要指“三舊”(舊城、舊村、舊廠)改造，在珠三角開展較多。而“十四五”規劃綱要中提出的“實施城市更新行動”內容更為豐富。未來，城市更新將成為中國城市建設的重要抓手，其內涵相較以往得到極大延伸和擴展。

 

在內容上，除了包括基于建筑及建筑群落的拆除重建、功能改變、綜合整治，還包括城市自然生態修復、城市基礎設施功能完善、城市智慧信息系統搭建、城市公共空間更新改造等城市基礎環境及服務類的更新。在范圍上，也由此前的主要聚焦地級及以上主城城市建成區，轉變為同時兼顧縣城范圍內的更新。整體來看，在城市范圍內開展的提升城市功能、優化空間結構、改善人居環境、塑造特色風貌等各類活動，都屬于城市更新的范疇。舊小區、舊工業區、舊商業區、舊樓宇、舊街道、棚戶區、城中村、市政公共空間等，都屬于城市更新的對象。

 

2021年，住建部《實施城市更新行動》一文首次清晰界定了實施城市更新行動所要達到的總目標：建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環境質量、人民生活質量、城市競爭力。為了達到總目標，“十四五”時期全國層面將圍繞城市空間結構、城市生態修復、城市功能完善、城市歷史文化保護、居住社區建設及老舊小區改造、城市新型基礎設施建設、城市防洪排澇設施體系、縣域更新八大方面立體式實施城市更新行動。可見，從“十五”時期到“十四五”時期，城市更新的主基調由單純的舊城改造不斷向“綜合更新”方向演變。當前的城市更新已不再是簡單的“舊改”，而逐漸轉變到了多類型、多層次的戰略組合和城市功能的系統調整。

 

2021年8月30日，住房和城鄉建設部又出臺了“關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知”，明確實施城市更新行動要順應城市發展規律，尊重人民群眾意愿，以內涵集約、綠色低碳發展為路徑，轉變城市開發建設方式，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，加強修繕改造，補齊城市短板，注重提升功能，增強城市活力的要求。提出探索可持續更新模式，不沿用過度房地產化的開發建設方式，不片面追求規模擴張帶來的短期效益和經濟利益。鼓勵推動由“開發方式”向“經營模式”轉變，探索政府引導、市場運作、公眾參與的城市更新可持續模式。對城市更新中的拆除重建方式，提出了量化要求，如嚴格控制大規模拆除，更新單元(片區)或項目內拆建比不應大于2。拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%;嚴格控制大規模搬遷，居民就地、就近安置率不宜低于50%等指標。要求堅持應留盡留，全力保留城市記憶，保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延續城市特色風貌。中國的城市更新將進入有機更新新階段。

 

二、中國實施城市更新行動的背景

 

未來中國城市發展將從擴張式進入重內涵階段，實施城市更新是基于以下的背景。

 

大城市土地資源日趨緊張

 

隨著改革開放以來城鎮化進程的快速推進，中國各城市普遍經歷了增量擴張的發展模式，城市建成區面積由1978年的7000多平方公里增加至2018年的58456平方公里，增加了5萬多平方公里。中國人均建成區面積已超過160平方米/人，遠超日本113平方米/人的水平。近年來，全國城市中存量供地占比逐年增加，在東部城鎮化水平更高的大城市中表現得更為明顯。深圳等城市存量供地占比已經超過50%，北京、上海等一線城市未來規劃中的新增城鄉建設用地規模也在收窄。在中國“控制大城市規模”的土地供應思路之下，大城市建設用地日趨緊張，通過城市更新盤活存量用地已經成為現實之選。

 

各地產業轉型升級需求迫切

 

目前，中國第三產業占GDP的比重已經從2000年的39.8%提升到了2020年的54.5%，產業結構已經由工業主導逐步轉變為第三產業主導。北京第三產業的占比已突破80%，上海和廣州的第三產業占比也已突破70%。三大城市群的重點城市中，第三產業的占比也普遍超過60%。由于中國工業化明顯快于城市化進程，部分“先富”城市工業用地比例偏高，快速工業化使得大量區位優越的工業區在經濟轉型完成后存在產能低效、閑置現象。以上海為例，其工業用地比重達到29%，高于國際上同類城市;土地利用效率與國際大都市相比也有較大差距，東京地均產值達184.2億元/平方公里，新加坡為93.2億元/平方公里，而上海開發區僅為71.2億元/平方公里。通過城市更新助力產業升級，提升土地使用效率是城市進化的必然。

 

城鎮化已進入中后期

 

中國已經步入城鎮化較快發展的中后期，2020城鎮化率達到63.89%(預計到2025年將接近70%)，部分發達地區已提前進入城鎮化后期階段。根據廣東省統計局的數據，珠三角核心區人口城鎮化水平已達到86.28%，城鎮化已經進入成熟階段。而在長三角和京津冀區域，核心城市城鎮化率也普遍超過70%。從國際經驗來看，美國、英國、日本、新加坡等發達國家在城鎮化發展接近成熟期時，城市都逐步從“外延式擴張”轉向“內涵式發展”。

 

城市功能短板突出

 

中國用30年的時間完成了西方發達國家上百年的城市化歷程，城市化長期高速發展過程中形成的粗放型外延式發展帶來了諸多問題。城市規劃建設管理“碎片化”問題突出，城市的整體性、系統性、宜居性、包容性和生長性不足，人居環境質量不高。開發強度過高、空氣污染、交通堵塞、產業空心化等“大城市病”逐漸凸顯。在應對新冠肺炎疫情中也暴露出城市公共服務設施不足、管理粗放等短板弱項，城市發展短板亟待補足。

 

三、中國實施城市更新行動的積極意義

 

當前實施城市更新行動具有助推內循環和城市高質量發展的重要意義。城市更新內含的經濟、社會、環境目標與“內循環”核心要素高度契合，是未來新經濟模式下重塑產業結構、促進消費升級、改善人居環境的重要路徑。

 

對于宏觀經濟，城市更新將有助于構建國內大循環格局，是落實中央提出堅持擴大內需這個戰略基點的重要支撐。

 

在打造國內大循環為主的經濟發展模式下，城市更新將發揮四大作用：一是盤活低效空間，推動產業升級。中國過去的城市空間結構是針對和適應傳統產業結構形成的，未來新產業發展需要通過城市更新提供新的空間。二是改善人居環境，惠民生擴內需。例如，老舊小區改造在改善人居環境的同時，還起到了擴內需的作用，通過補齊幼兒園、小超市、停車場等短缺的服務設施擴大居民消費，改造過程中對金融、能源、材料、工程、生活用品等相關產業鏈的拉動均見效較快。三是激發商業活力，釋放消費潛力。舊商業區通過更新改造能夠有效實現運營效能的提升、消費規模的擴容。以步行街更新改造為例，從2018年底起，商務部在11個城市開展首批步行街改造提升試點工作，2019年，11條步行街總客流量和營業額同比分別增長22.6%和17%。四是開發文旅資源，帶動旅游消費。針對舊歷史街區的更新改造，不僅保留了既有的文化傳統，還通過系統的運營使景區成為消費熱點區域，產生消費效應，進一步促進了內需的釋放。

 

對于區域經濟，城市更新是轉變城市發展模式、提升城市品質、提高城市勢能的重要抓手。

 

土地集約利用度的提升反饋到產業上就是產業的升級。同樣一塊土地，產出效能不同，對區域經濟的總體貢獻度也不同。以深圳為例，將“十三五”期間深圳各區計劃的城市更新規模占比與地區生產總值增長率進行比較發現，城市更新力度越大的城區，經濟增速越高。雖然這些城區原本的經濟體量絕對水平已處于領先地位，但通過大力實施城市更新仍然維持了高水平的經濟增長。

 

對于房地產行業，城市更新是傳統企業轉型發展的重要方向，對企業獲取新的發展資源、探索新的盈利模式、積累可持續發展經驗具有重要意義

 

近年來，房地產調控政策持續從嚴從緊，進一步壓縮了房企的利潤空間，百強房企的凈利率均值從2018年開始逐年下降。房地產行業進入成熟期后，尤其是房地產金融審慎監管框架下，房地產逐步進入去金融化通道，再加上土地獲取競爭加劇，未來行業利潤率可能將保持在更低的水平。利潤的下降、競爭壓力的加劇，共同倒逼房地產行業在“十四五”期間轉向高質量發展。實施城市更新行動背景之下，城市的發展將不再需要只會蓋房子的房地產開發商，而是需要能夠為人民帶來美好生活、為城市發展帶來活力的城市更新服務商。通過城市更新，企業能夠在更長的價值鏈條上創造更多的服務價值，獲取更理想的利潤水平。

 

四、城市更新應借鑒的國際經驗

 

從國外城市更新概念的提出及演進看，城市更新的概念經歷了一個不斷發展的過程。其內涵是隨著社會變革、經濟發展、技術進步而不斷補充、完善的。二戰后，大部分國家的城市都遭受了戰爭的破壞。為盡快改善人們的居住條件、恢復城市功能，滿足經濟發展的各種配套要求，各國政府都對殘破城市的修整、恢復和重新布局投入了很大力量。在一定意義上說，城市更新實際上是從對戰爭中嚴重受損的城市進行修補、重建、復原開始的。城市更新這一概念的正式提出，是在1958年荷蘭海牙召開的城市更新第一次研討會上。20世紀60年代起，城市更新的目標逐漸變為應對城市經濟衰退、資源枯竭、產業升級以及社會收入差距拉大等導致的失業高漲、犯罪率上升、街區分化、基礎設施分布失衡等等問題。城市更新更多地被賦予了修復城市經濟、協調經濟與社會發展關系等方面意義。到20世紀80-90年代，城市更新中的人文、社會因素幾乎被簡化為了用現代化消滅工業化痕跡。城市本身的宏大、壯觀成為了城市發展的標志，人在城市中的位置反而日顯渺小。進入21世紀后，城市街區、存量建筑的歷史價值被重新發現，為區別以往的階段，這個階段的城市更新被稱為了城市有機更新。

 

國外城市更新的經驗借鑒包括：

 

發揮立法的引領作用

 

城市更新是一項綜合性的社會系統工程。各國在各自的更新實踐中都逐漸建立起了一套完善的法律政策體系。這些法律政策在規范城市更新的目標設置、程序過程、資金籌措等一系列問題上發揮了重大作用，形成了城市更新順利開展的制度保障。如，英國的城市更新法律法規就形成為歷史最悠久、相對較全面的一個體系。英國城市更新的法律法規是在發展過程中逐漸完善的。在1974年制定的《住宅法》中提出了一個“住房行動區”的概念;這個概念強調要根據地區綜合戰略來實施逐步更新政策;要將政策實施的重點集中在有特定住房壓力的地區。1978年,英國政府制定了《內城區法》,規范了七個城市核心區的城市更新工作;1989年制定了《地方政府和住宅法》，提出在內城衰退嚴重地區設立“住宅更新區”,對典型的舊住宅區進行修復和選擇性開發;2000年發布了《我們的城鎮:邁向未來城市復興》的城市白皮書,提出了處理城市生活、社會、經濟、環境方面問題的政策措施。美國的城市更新是從20世紀初的衛生改良、貧民窟清除運動開始的。到20世紀70年代時，“鄰里復興”等小規模分階段的城市更新項目逐漸取代了大規模城市更新改造項目。

 

再如，美國制定了《示范城市法》，這部法律規定，示范街區的最終目標是在整體上提高街區居民的生活質量。德國的城市更新最初是從戰后城市重建和緩解住房危機開始的。之后，隨著城市的發展，德國的城市更新逐步轉向了和城市與街區治理相結合。德國在在20世紀70年代初就制定了《城市更新和開發法》。以后又陸續制定了《特別城市更新法》、《住宅改善法》等多部綜合性政策;在東、西德合并后進一步制定了《過渡時期條例》;由此形成了比較全面、系統的城市更新法律政策體系。

 

重視城市更新規劃

 

二戰后，發達國家的經濟實現了高速發展,城市建設也隨之加快。但在這個過程中，由于城市的粗放擴張，城市開發逐漸超出了城市規劃的控制;空間無序化、景觀雜亂化等問題日益嚴重。為糾正這個不良趨勢，很多國家進一步在城市規劃中分離出了完善的城市更新專項規劃。城市更新規劃的特點是鼓勵有利于公共利益的城市更新，同時加強政府對城市更新的管控。

 

如，日本于2002年制定了《都市再生特別措施法》。這部法律強調要完善城市規劃，加強城市基礎設施建設等。德國非常注重城市更新與城市規劃戰略的系統性和連續性。例如，漢堡市為港口城市更新規劃舉行了國際招標,并要求更新規劃必須和漢堡市總體規劃對接。該市的總體規劃對城市更新建設的構架、開發總體目標等都作出了明確規定，特別強調更新項目要與現有城市風格相融合,要實現可持續發展和生態保護,要提供高標準的城市建筑和公共活動場所。這些規劃理念和原則多年來始終持續引導著德國的城市更新實踐。新加坡政府在2019年制定了《新加坡2050總體規劃草案》。

 

構建城市更新融資機制

 

從20世紀50年代以來，城市更新的模式經歷了政府主導、政企合作和市場主導等幾個階段。其中，政府和社會資本合作(PublicPrivatePartnership,簡稱PPP)的模式曾為各國普遍采用。PPP模式能夠比較有效地整合政府、民間、社會公眾等諸多方面資源,在多種不同類型的城市更新中具有較為廣泛的適應性。從國際經驗看，成功的城市更新案例多屬于這種公私部門合作的PPP模式。PPP模式的城市更新具有多方面優點。例如，掌握有公權力的政府和具有豐富開發經驗和能力的開發商之間可以優勢互補;可以減輕城市更新中政府投入的資金壓力;減少項目實施過程中的不確定性，降低市場主體的風險等。

 

在PPP模式中，政府不直接承擔籌集更新資金的責任，從而可以擺脫直接負債的壓力。但政府可以通過稅收優惠、政策補貼等方式對市場化主體的融資過程給與支持。在國際經驗中，政府還可以通過對特定主體授權的方式為這些主體增信，提高它們的負債能力。

 

在政企合作模式下，政府可以采用多種杠桿方式用財政資金撬動更多的私人資金投入城市更新項目，如英國的城市發展基金、美國的政府貼息專項貸款、新加坡由政府整合土地和提高配套基礎設施等方法。此外，美國還利用政府主導的政策性基金作為融資工具來吸收社會資金。德國則有支持城市更新改造的專項補貼計劃。

 

建立城市公眾參與模式

 

城市更新是一項復雜的社會系統工程，需要多方協作、綜合考慮多方需求、平衡各方利益。為更好實現改善城市基礎設施和居住環境、完善城市服務功能、提升居民生活品質、促進產業結構升級等更新目標，在政企合作模式中，各國越來越重視社會公眾的廣泛參與。城市更新已經發展成了政府、企業和社會公眾共同進行的開發過程。20世紀90年代起，英國在城市更新中普遍采取了政府、私營機構和社區三方在資金籌措、規劃制定、實施管理等各階段共同合作的模式。公眾參與極大地提高了城市更新項目的成功率，特別是讓城市更新在環境保護、生態平衡、文化傳承、社會公平等社會效益方面發揮了更大的作用。美國一直很注重在更新計劃編制、項目設計、實施管理和后續運營等各個階段都引導、保障公眾的參與。參與的社會公眾包括居民、學者、行業協會、民間組織等;參與的形式已從座談會、調查問卷等傳統方式發展到了利用網絡平臺、移動通訊終端等手段來提高參與率，降低溝通成本。新加坡設立的城市更新局不僅全權負責更新規劃的編制與實施管理，而且還負責組織政府、企業和市民的相互溝通、定時舉辦公眾參與活動等。德國的各地方政府非常重視通過網絡等工具提高公民的參與意識，動員他們積極參與到城市更新中來。德國的漢堡在區域性大規模舊城改造計劃--國際建筑展(IBA)項目規劃時專門組織了一個公眾參與的委員會。委員會由管理委員會、IBA合作伙伴組織、市民支持委員會、市民對話平臺四個部分組成。其中管理委員會由七位具有國際聲望的專業人士組成，負責為項目提供技術咨詢支持;合作伙伴組織包括與項目有合作關系的一百多家企業和各類行業協會;市民支持委員會由24個代表不同社會層面的公民組成;市民對話平臺則主要負責組織市民與項目溝通的各種活動，提供信息交流的的渠道。見道網

 

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