政府參建污水、垃圾處理項目 全面推廣實施PPP模式

在一系列措施推動下，環保類的PPP項目正加速落地。

7月18日，財政部等四部門公布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》(下稱《通知》)，以進一步規范污水、垃圾處理行業市場運行，提高政府參與效率，充分吸引社會資本參與，促進污水、垃圾處理行業健康發展。

《通知》提出，政府參與的新建污水、垃圾處理項目要全面實施PPP模式，有序推進存量項目轉型為PPP模式。盡快在該領域內形成以社會資本為主，統一、規范、高效的PPP市場，推動相關環境公共產品和服務供給結構明顯優化。

分析人士預計，這將引發新一輪污水、垃圾處理PPP熱潮。

PPP項目強調績效導向

《通知》鼓勵污水、垃圾處理領域全方位引入市場機制，推進PPP模式應用，對污水和垃圾收集、轉運、處理、處置各環節進行系統整合，實現污水處理廠網一體和垃圾處理清潔鄰利。

對于政府參與的適用范圍，《通知》也進行了界定：政府以貨幣、實物、權益等各類資產參與，或以公共部門身份通過其他形式介入項目風險分擔或利益分配機制，且財政可承受能力論證及物有所值評價通過的各類污水、垃圾處理領域項目，全面實施PPP模式。

同時，《通知》以“五個不”強化了對政府的約束，防止政府出現違規擔保、保底承諾等行為，也對地方政府運作PPP的能力提出了更高要求。

政府可以在符合PPP相關政策規定的前提下對項目給予必要的支持，但不得為項目融資提供擔保，不得對項目商業風險承擔無限責任，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。

此外，對于未有效落實全面實施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關預算支出。

以運營補貼作為財政資金投入的主要方式，強化對于PPP項目的績效考核和按效付費，以提升相關公共服務質量和效率。在行業管理上，要建設完善項目服務質量、運營成本、安全生產及環保指標監測與監管體系，建立形成基于績效的PPP項目收益機制。

E20研究院執行院長薛濤指出，在特許經營領域全面實施PPP模式沒有問題，難點在于流域治理、農村環境治理、廠網一體化等新模式。

薛濤分析稱，廠網一體化的難度在于本身核心目標是實現廠網所覆蓋區域內的實際污染物減排，但常規的廠網一體化PPP運營本質上來說還是“廠是廠，網是網”，考核標準并沒有實現核心目標。

而社會資本想進入網絡型公共服務項目，就得和不同政府部門產生大量行政交叉，復雜程度遠大于簡單的廠區市場化運營的單體項目。且一個系統性網絡，不同主體運營，更增加項目的復雜程度和協調難度。

此外，《通知》提出將環境治理和正面相關性產業結合的跨界融合，即“區域流域環境治理總體方案內、外，以及城市、農村的污水、垃圾處理工作得到有效統籌協調，并同生態產業及循環經濟發展、面源污染治理有效銜接。”

薛濤指出，這確實是創新方向，不過具體項目設計少有典型案例，可操作性還需要共同探討摸索。“對社會資本能力、地方政府能力等都是挑戰。”

環保PPP項目體量擴大

在7月18日的新聞發布會上，國家發改委發言人嚴鵬程表示，據有關市場機構統計，2014年1月至2017年6月，全國公示社會資本方中標人的PPP項目3774個、總金額5.6萬億元。其中2016年以來的項目達3205個、總金額4.6萬億元。

財政部PPP項目庫數據顯示，截至5月31日，入庫項目有13132個，項目金額達到16.4萬億。

而據21世紀經濟報道記者了解到，環保PPP項目數量龐大，且單體投資金額越來越大，三五十億元已不是少數，百億元項目也越來越多。

甚至有些財政收入僅200多億的城市，也推出百億級環保PPP項目。

項目體量大，所包含的內容也不僅限于一個細分領域。

清新環境總裁張根華分析稱，PPP項目規模大，系統綜合性強，單一企業很難完成。未來環保PPP項目將向多種技術、多個行業共同合作完成的趨勢發展。

但是，正因為項目體量大，包含的內容甚至有道路交通等工程項目，拿標企業很多是非環保領域的央企、地方國企，特別是工程類企業。很多環保企業只好做下游的專業分包，限制了專業發揮和專業創新。

而實力較強的環保企業則選擇與央企合作。博天環境董事長趙笠鈞表示，現階段的截污、疏浚、清淤等工作，比起環保，工程屬性更強。在這一方面，環保公司比不過央企。“但環保企業不能忽視PPP項目，因此博天環境選擇和央企合作。”

他認為，PPP作為一種模式，未來的專業能力配置將更加多元。

不過，也有環保上市公司高管指出，如今有些地方政府推出來的環保PPP項目，工程建設比例越來越高，需要注意。