小鎮開發迎政策風口 政府與社會資本探路PPP模式

在一系列政策的支持下，特色小鎮站在了風口。

5月25日，聚焦雄安·中國新區經濟及特色小鎮高端總裁峰會在北京拉開帷幕。峰會圍繞新經濟、新模式、特色小鎮落地實操、京津冀一體化等重要議題全面解讀雄安新區新政、新產業、新機遇、新城鎮等。

當前，各地知名企業及政府大規模布局特色小鎮。北京市百億重金打造42個特色小鎮，河北將投資2000億元建設100個特色小鎮，馬云天貓小鎮也已落戶北京。

自2016年下半年開始，關于特色小鎮的利好政策接連而出，全國各地紛紛響應，各路企業也爭相搶灘小鎮市場，有房企計劃投資金額高達9000億元。

在熱鬧的背后，特色小鎮的開發問題也逐漸浮出水面。各地發展水平高度分化，同質化嚴重，甚至演變為“形象工程”。更為嚴峻的是，有房企以發展特色小鎮的名義行房地產開發之實，形成大量新的房地產庫存，也出現了“房地產小鎮”的市場怪相。

值得關注的是，在特色小鎮開發模式的探索上，PPP模式為多數企業熱捧，在PPP模式逐步成熟、資產證券化落地等利好的多重背景下，PPP模式或將成為推動特色小鎮建設的加速器。

小鎮開發迎政策風口

2016年7月，住建部、國家發改委、財政部聯合發布《關于開展特色小城鎮培育工作的通知》，計劃到2020年培育1000個左右各具特色、富有活力的小鎮。隨后，相關部門又接連發布建設指導、首批名單、千企千鎮工程、金融支持等相關文件，特色小鎮的全國化建設路徑逐漸明朗。

其中，有關特色小鎮的政策支持和資源傾斜最受關注。住建部先后聯合了農業銀行、國家開發銀行，為建設特色小鎮提供政策性和開發性的金融支持。

在政策東風的推動之下，全國各地很快拉開了建設特色小鎮的序幕。記者梳理發現，四川、安徽、遼寧、福建、海南、重慶、北京等多個地區相繼發布了發展規劃，其中江蘇、廣東、廣西、河北、山東、湖南、新疆均擬建100個特色小鎮，包括了科技、金融、健康、休閑、文化等小鎮類型。此外，在用地規劃、專項資金、融資創新、產業發展、人才引進、綜合服務等方面，特色小鎮的開發運營可享受多重政策扶持。

值得關注的是，特色小鎮的政策春風以及萬億市場規模也吸引了不少企業爭相布局。其中，面臨升級轉型的房企來勢尤為迅猛，紛紛涉足特色小鎮或加碼開發投資力度。

去年8月，銷售規模突飛猛進的碧桂園率先吹響了進軍特色小鎮的號角。其計劃在5年內投資千億元建設多個智慧生態科技小鎮，主要選址一線城市周邊和強二線城市的30~80公里重要區域。據了解，碧桂園已成功布局5個科技小鎮，其中3個將于今年動工建設，而且還將新增15個科技小鎮項目。今年5月中旬，碧桂園首個科技小鎮已在惠州潼湖正式動工。

同年11月，產業“老兵”華夏幸福首次發布特色小鎮發展戰略，稱未來三年將在環北京區域、沿長江經濟帶以及珠三角區域等大城市、核心城市的內部以及周邊布局100座特色小鎮，產業類型主要圍繞科技、健康、財富、文創四大主題。

時代地產的特色小鎮計劃亦揮動大手筆。2016年底，時代地產正式啟動了“時代未來小鎮戰略”，其董事會主席岑釗雄宣布，未來5年內時代地產將從珠三角區域起步，投資30個“未來小鎮”項目，總投資金額約9000億元。查閱其2016年財報發現，時代地產已和廣州、佛山、中山、東莞等地方政府簽訂了若干合作開發小鎮的框架性協議。而位于佛山南海的全球創客小鎮項目已簽約多家品牌企業，將在2017年全面開工。

此外，，綠城、綠地、融創、華僑城、雅居樂、陽光城、國瑞置業等企業在特色小鎮方面均有新的動作。其中，綠地把特色小鎮模式納入2017年發展戰略，將重點選擇有大城市購買力溢出效應、有產業導入支撐的一二線重點城市遠郊及周邊，圍繞智慧健康城、文化旅游城投資特色小鎮大盤項目，從而形成開發模型和產品系列。華僑城股份公司總裁王曉雯則稱，將與政府、城鎮和社會資本廣泛合作，構建100座具有中國傳統民俗文化特色的小鎮。

避免“圈地運動”

值得注意的是，在開發投資浪潮背后，特色小鎮的開發問題也開始逐漸凸顯。

據新華社近期調研結果表明，當前各地開發特色小鎮依然處于起步階段，地區間的發展水平也呈現出高度分化。而且，部分地區仍以工業園區、產業集聚區的傳統思維開展特色小鎮建設，對產業、文化、社區等多種功能的融合考慮不足。

另外，也有特色小鎮的建設演變為“任務工程”“形象工程”。除不具備產業基礎之外，也有核心產業不突出、項目細碎化、開發運營主體缺失等問題。

在今年全國兩會期間，全國政協委員、泰禾集團董事長黃其森指出，目前全國各地的特色小鎮建設同質化問題較為嚴重。他認為，特色小鎮如果失去特色，就容易出現千鎮一面、千村一面的現象。

尤為引人關注的是，特色小鎮變身房地產小鎮的現象并不鮮見。行業人士指出，有些地方政府與房企相互迎合，大力推廣特色小鎮概念，使得當地產生了大量新的房地產庫存。另外，在城市地價高漲的背景下，一些房企以開發特色小鎮的名義拿下大面積的便宜土地側重房地產開發，與政府建設特色小鎮的初衷相背離。

此外，國家城市和小城鎮改革發展中心理事長、首席經濟學家李鐵指出，政府要擺正位置，堅持引導服務的角色。同時，要防范房地產成為特色小鎮建設的主導方式，炒作傾向值得注意。他認為，特色小鎮形成產業集聚、人才引進后，房地產開發商才可以建造住宅作為配套服務，否則又會走入傳統城市發展的老路。

對于房地產在特色小鎮建設上的諸多問題，中國房地產協會原副會長朱中一認為，特色小鎮并非一個簡單的項目開發，主要由政府引導、市場推動。“所以這不單單是企業的問題，政府方面也有相關責任。”

同時，朱中一認為，特色小鎮擁有政策支持、資源傾斜等多重利好，企業響應政策號召跟進開發也是理所當然，是否存在跟風現象，要以企業有沒有一窩蜂盲目進入市場為判定依據。“特色小鎮是我國新型城鎮化的重要課題，企業涉足特色小鎮，要理解其本身內涵，同時要考量在開發運營方面是否具備一定的綜合能力。”

政府與社會資本“共贏”

對于企業而言，建設特色小鎮面臨著資金投入大、回收周期長的巨大挑戰，選取何種開發模式十分關鍵。

查閱獲悉，在政府關于特色小鎮的一系列措施里，已明確了政府引導、企業主體、市場化運作的創建模式，在融資創新方面，文件提出了采用政府和社會資本合作(PPP)、政府購買服務、機制評審等模式，以推動項目落地。

有研究報告認為，從目前來看，在特色小鎮建設中采用PPP模式具備了必要性和可行性。具體來說，該模式能夠有效地綜合使用財政資金和社會資本，彌補特色小鎮資金缺口，豐富資金來源。此外，政府和社會資本可以發揮自身優勢在項目的不同階段管控相應風險，降低和分散風險，提高特色小鎮建設的效率。

此外，一些企業關于特色小鎮PPP模式的創新案例也得到了業界的認可。在公開活動上，清華大學中國新型城鎮化研究院城鄉規劃研究中心主任王強舉例稱，阿里巴巴和華夏幸福在參與特色小鎮的建設和運營時，采用了把長期的較低收益的PPP項目和短期的中等或者高收益的PPP項目結合的方式，“這是一個創新點，值得進一步推廣”。

事實上，華夏幸福開啟特色小鎮戰略之后，其執行總裁葉珺就曾明確表示，華夏幸福將會把已有的PPP模式經驗引入特色小鎮的開發之中，探索特色小鎮PPP模式。

對于正在著手打造的南京空港會展小鎮，葉珺稱，這是華夏幸福第一個應該也是全國第一個以PPP模式來開發建設和運營的特色小鎮項目。據了解，該項目總投資金額高達80億元，開發建設資金由華夏幸福投入，將采用PPP模式進行全持有運營。

克而瑞研究中心研究員沈曉玲表示，總體來看，將PPP模式引入特色小鎮開發是一件很好的嘗試。“在PPP項目的運作中，政府實際扮演的是一個委托者的身份，而企業則占據項目主導運營及決策的地位。這種模式，對于政府而言，可以提高基礎建設及公共服務的效率，從而獲得經濟的穩定增長。”

同時，沈曉玲也認為，在企業方面，通過參與PPP項目，除了項目本身的回報收益外，還可獲得多種利好資源，包括進入城市核心區域、獲取優質的基建、公共服務項目及項目附加的優先開發資格等。

“在特色小鎮運作的過程中，政府和企業要分工明確，而且開發歷時較長，將考驗政府和企業之間的信任度。”沈曉玲指出。

值得一提的是，隨著PPP模式逐步成熟、資產證券化正式落地以及政企合作的深化，特色小鎮PPP模式有了更多的保障。

財政部PPP中心數據顯示，截至2016年12月末，全國入庫項目共計11260個，投資額13.5萬億元。落地率為31.6%，比9月末的26%提升了5.1%。另一方面，在國家發改委與中國證監會去年底宣稱推進PPP項目資產證券化后，不到兩個月，就有項目正式落地。

而對于社會資本所擔心的政府契約精神，國務院總理李克強在2017年政府工作報告中也已明確指出，要深化政府和社會資本合作，完善相關價格、稅費等優惠政策，政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”。