首條PPP模式高速公路項目簽約

6月1日，總投資130億的興延高速公路正式協議簽約，這是北京市規劃建設的一條高速公路，連接北京市區與延慶縣，也是北京市延慶縣舉辦2019年世界園藝博覽會的重點配套工程。中國國際工程咨詢公司研究中心處長徐成彬對經濟觀察報表示，興延高速項目基本上是借鑒軌道交通的方式，特別是北京地鐵四號線的模式。

“北京地鐵四號線創新的可行性缺口補貼、預測流量以及超額收益分配等模式，都給興延高速公路的建設提供一系列的參考作用。”大岳咨詢總經理金永祥說。

三套方案

高速公路PPP模式此前沒有先例可尋。

早在這條公路興建之前，2014年底，北京市發改委、交通委以及財政局對未來高速公路的建設情況做了一個摸底分析，同時梳理了高速公路融資平臺的債務情況，結論是：未來5年間北京要修8條高速公路，而政府無力承擔這么多項目資金，因此經各方討論最終由北京市政府給出政策——分五年為這8條高速公路各自提供25%的資本金，其他的需要自行籌集，經測算北京市政府一年能拿出來的資本金總額是35億。

興延高速公路就是從這個資本金“池子”里嘗到甜頭的一條。該公路全長42公里，其中山區段有24.4公里，大概有5.7公里的特長隧道，預計投資140億。2015年3月，該公路開始編制實施方案，歷時三個月，而操刀此次實施方案的是北京市交通委計劃發展處李飛。

李飛告訴筆者，由于是首次用PPP模式修建高速公路，我們做了三套方案進行比較。方案一是政府承擔工程總投資的25%，再加上運營補貼后總出資40億，吸引社會資金100億，進行可行性缺口補貼;方案二是政府25%，再加上征地拆遷費用以及運營補貼;方案三是前期所有資本金投入都由政府去解決，包括前期能拿出來的25%，剩余資金交給融資平臺，這是中國交通建設的傳統方案。“第二個方案之所以入選，是考慮到北京征地拆遷費用非常高，而且不確定性也大，如果因為拆遷困難導致整條公路無法開通運營，最終的投資可能遠超初步批復的投資概算，而這個風險讓社會投資人承擔，有點過大。”李飛說，因此政府把征地拆遷的風險攬過來，再有不足時可使用可行性缺口補貼，測算后比第一種方案增加了30億補貼。

最終操刀者北京市交通委選擇了方案一。

李飛的考慮是，一方面該方案嚴格執行了25%的投資上限，緩解了當期財政壓力，另一方面在政府和社會資本之間合理分配了風險，落實了政府剝離融資平臺和債務的精神，因為這種操作實際上把項目的債務劃給了項目公司。“但是方案一有個缺點，運營期的補貼較多，測算下來政府可能一年要拿5到7個億的初始資金。”李飛說，高速公路主要的難點在建設，運營相對來說會簡單一些，所以我們認為會有更多的潛在投資人來看中這些項目，充分競爭。

而對于方案而，李飛認為蘇雖然政府承擔了征地拆遷費用，在一定程度上緩解了當期財政壓力，也重新分配了風險，但不足之處在于除了25%的資本金外，額外增加30個億的資金需求，北京市政府不太可能完全滿足;同時，政府建設期的投資壓力相對較大，而且既然已經承擔了70億——相當于預算總投資的一半，不如政府完全自己做。 　　　方案二的拆遷難度也是一個問題，“北京地鐵14號線就是一個教訓，至今未能全線貫通運營，卡就卡在麗澤站，因為拆遷的問題。”李飛表示。

最后，李飛談到方案三，也就是最傳統的公路建設方案。該方案的好處是政府在運營期間不用補貼，而在建設期的投資壓力大。李飛認為，雖然從財務測算和經濟的角度來說，可能是最省錢的做法，因為政府融資平臺只需要負擔當期銀行利息。“但那為什么還要用PPP?PPP不光考慮到經濟測算，還從其他的多種角度比如后續運營、同業競爭等去考量，最終PPP模式還是會節約成本的。”李飛說。

盡管設計了三套方案并最終確定了方案一，但這并不代表著PPP高速公路就只有這一種方式。國家發改委投資司副司長韓志鋒認為，PPP模式需要針對每個項目分別設計合同以及合作方案，包括融資結構、回報機制、風險分擔機制等，如此項目才能真正落地實施，否則更多是一種虛熱。

民資進入的難度

目前，興延高速公路項目公司的架構是項目公司由首發集團代表政府和社會投資人共同成立，項目總投資是143.5億，項目涉及的投資回報機制包括車輛通行費的收入、廣告牌、加油站的收入，以及財政可行性缺口補貼的收入。

這和之前北京市建設地鐵4號線的方式如出一轍。

其中，北京市交通委在興延高速公路中設計的保底車流機制——當社會投資人車流達到某一個額度的時候，低于某一個額度的時候對它進行保障——即保底不兜底，這些經驗都來自于北京地鐵4號線。

李飛認為，高速公路作為基礎設施行業，投資大、收益相對低，是一個線性工程，收益期也比較長，社會投資人為什么要做這個項目?要讓他們看到政府的誠意。“所以我們在設計方案時吸取了4號線、14號線、16號線的機制，除了保底車流機制，還有超額收益分成機制。”李飛說。

最終，興延高速中標結果為，中國鐵建(9.860, -0.05, -0.50%)股份有限公司以綜合得分第一。“中鐵建主要是對投資建設以及運營成本控制較好，另外各項收入預測也較為樂觀，同時自有資金收益水平也相對較低，它將總投資從140多億降到了130多億。”李飛說。

但這個結果，在君和律師事務所合伙人劉世堅看來，是一個危險的信號。“在大型基礎設施項目中，民企真的是沒有優勢，無論是從業績、隊伍、資金、兜底能力上都比不上國企、央企。”劉世堅說。

李飛解釋稱，交通基礎設施投資非常大，對社會資本的投資資本金要求、業績要求也很高，如果民企沒有這種能力，沒有資本金，一旦出了問題，賠都賠不起。

對于PPP模式，一位專家表示，實踐中大家有一個深切的體會，如果政府方和社會資本方要進行交易條款的談判，需要一些有助于達成共識的基礎工作，這些工作包括可行性研究——對于一些重大疑難項目，甚至可能要做到初步設計——做到這一步，實際上前期投入是非常大的，結果又有不確定性，用招商引資的方式簡單交給社會資本方，實際上不但無法保障項目進度和質量，這種做法本身都有可能成為一扇阻礙民資進入PPP項目的“玻璃門”。

徐成彬也認為，PPP的社會資本一方，在所有制結構里民間投資占的比重是比較少的，這一直是做PPP項目的一個難點。核心原因可能是兩個方面，一是互信機制，政府可能不信任社會資本，社會資本不信任政府。二是融資難度，由于絕大部分項目還是靠銀行貸款，現在融資成本相對比較低的是開發性金融比如國家開發銀行和農業發展銀行，而民營企業很難從這些機構獲得貸款。

“這些原因都導致民營資本不敢投PPP項目，一旦投進來融資成本過高，會導致這個項目收益率算下來是虧的，出于理性的考慮，民營企業不愿意面臨這個風險。”徐成彬表示。