國家質量監督檢驗檢疫總局《質檢總局關于印發<特種設備安全監管改革頂層設計方案>的通知》

國質檢特〔2016〕91號

質檢總局關于印發《特種設備安全監管改革頂層設計方案》的通知

各省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團質量技術監督局(市場監督管理部門)，中國特種設備檢測研究院，中國特種設備安全與節能促進會：

為落實全面深化改革工作部署，加快推進特種設備安全監管改革，進一步指導地方明確改革方向，總局制定了《特種設備安全監管改革頂層設計方案》，現印發你們。請各地認真貫徹落實，進一步加強領導，細化方案，完善措施，確保改革順利推進。

執行中如遇問題，請及時與總局特種設備局聯系。

質檢總局

2016年2月23日

(此件公開發布)

特種設備安全監管改革頂層設計方案

按照《國務院機構改革和職能轉變方案》《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(國發〔2014〕20號)、《國務院辦公廳轉發中央編辦質檢總局關于整合檢驗檢測認證機構實施意見的通知》(國辦發〔2014〕8號)的要求，為落實總局關于全面深化改革的部署，加快推進特種設備安全監管改革，制定本方案。

一、加快改革的必要性

特種設備是社會生產和生活中廣泛使用的重要裝備設施，具有較大潛在危險性，直接關系生產安全和公共安全，一旦發生事故，將嚴重影響社會生產生活秩序。世界上大多數國家均頒布有關特種設備的專項法律，設立專門機構，對特種設備實施嚴格的安全管理。

1955年開始，我國對鍋爐、起重機械等設備實施安全監管，經過60年的發展，形成了覆蓋8大類特種設備，涵蓋設計、制造、安裝、改造、修理、經營、使用和檢驗等8個環節的全過程安全監管制度，推動出臺了《特種設備安全法》《特種設備安全監察條例》，建立健全了法規標準、安全責任、動態監管、風險管理、科技支撐和績效評價等6個工作體系，培育發展了特種設備安全監管和檢驗隊伍，在各方共同努力下，特種設備安全狀況持續好轉，萬臺設備死亡人數從2002年的1.19下降到2015年的0.36，為經濟社會發展做出了突出貢獻。

隨著經濟社會的快速發展，我國特種設備安全工作取得了顯著成效，但與工業發達國家相比，事故率仍然較高，重特大事故仍有發生，安全形勢依然嚴峻。在經濟發展新常態下，特種設備向大型化、高參數、高風險方向發展，特種設備安全監管工作仍存在一些深層次的矛盾和突出問題。一是特種設備安全狀況和監管水平與廣大人民群眾日益增長的質量安全需求不適應;二是特種設備安全監管和檢驗力量與設備快速增長的客觀需要不適應;三是特種設備監管方式與市場經濟條件下安全節能工作的需要不適應。具體表現為：一是雖然傷亡事故明顯下降，但是大量的故障和隱患未能很好地控制;二是企業的主體責任未能充分落實，市場機制的作用發揮不夠，相關方作用發揮不充分，多元共治格局未有效建立;三是監管方式、機制不夠科學，工作體系還不完善，依法治特的環境尚未完全形成。上述問題需要通過加快推進安全監管改革加以解決。

二、指導思想、基本原則和工作目標

(一)指導思想。

深入貫徹黨的十八大、十八屆三中四中五中全會精神和習近平總書記系列重要講話精神，貫徹“五大發展理念”，堅持“安全第一、預防為主、節能環保、綜合治理”，按照“抓質量、保安全、促發展、強質檢”的工作方針和“創新發展、真抓實干、穩中求進”的基本要求，綜合運用戰略思維與系統思想，“放、管、服”相結合，以法治思維與法治方式，推進簡政放權、優化安全監管、實施多元共治，推進特種設備安全治理體系和治理能力現代化。

(二)基本原則。

——堅持依法治特。發揮法治的引領和推動作用，確保在法治軌道上推進改革。深化改革與貫徹落實《特種設備安全法》相結合，健全立法、執法、守法、普法的法制監督體系，堅持權責一致，依法落實相關方責任。

——堅持科學監管。完善隱患排查治理體系和安全預防控制體系。科學建立各級監管部門的權力清單和責任清單。根據特種設備的公共性實施基于風險的分類監管，對于公共性較強的，在落實企業主體責任的前提下，更好地發揮政府作用;對于其他特種設備，更好地運用市場機制。

——堅持多元共治。發揮特種設備安全各相關方作用，形成企業落實主體責任、屬地政府統一領導、監管部門依法履職、檢驗機構技術支撐、行業協會自律服務、社會公眾監督參與的多元共治工作格局。

——堅持系統推進。處理好戰略目標與近期目標、整體推進與重點突破的關系，處理好安全與節能、監管與服務的關系，充分考慮地區差異，統籌謀劃各項改革舉措，合理選擇改革的時機、模式和路徑，制定深化改革的配套措施。

(三)工作目標。

——到2017年底前，建立各級監管部門的權力清單和責任清單;建立基于風險分類監管的行政許可制度，基本完成檢驗改革和檢驗機構整合試點;推動與改革相適應的法律法規修訂。

——到2020年底前，完善與改革相適應的特種設備安全法治;建立與社會主義市場經濟相適應的以多元共治為特征、以風險管理為主線的中國特色特種設備安全治理體系，推進治理能力現代化;重特大事故和重大影響事件得到有效遏制，萬臺特種設備死亡率和事故率接近發達國家水平;特種設備產品和服務質量達到或接近國際先進水平。

三、完善特種設備安全法治

(四)完善法規標準體系與運行保障機制。在深入貫徹落實《特種設備安全法》的基礎上，全面梳理各層級法律法規之間的關系，推動相關法律法規制修訂，完善配套的行政規章，全面推進安全技術大規范建設，建立安全技術規范與標準的協調機制。制定和完善各類設備基本安全要求，不斷提高設備質量安全水平。強化安全監管，提高執法效能，確保依法執法、公正執法、文明執法、專業執法;建立行政執法部門與司法部門的銜接機制，完善案件移送標準和程序，細化并嚴格執行執法協作相關規定。加強普法工作，拓寬宣傳渠道，大力開展法治宣傳教育，引導企業自我守法，在全社會加快形成自覺學法、守法、用法的良好氛圍。

四、落實企業主體責任

(五)健全主體責任落實機制。建立隱患排查治理和安全防控體系，分類推動使用單位建立故障統計制度，督促企業建立隱患自查自改自報制度、突出抓好盛裝危險化學品承壓類特種設備等重點設備領域隱患治理。以分類監管為基礎，探索建立使用單位安全自我承諾與監督檢查、檢驗相結合的制度，實施重點監督檢查制度，逐步實施企業自主選擇檢驗機構制度。建立生產單位、使用單位、檢驗檢測機構特種設備數據報告制度，實現特種設備質量安全信息全生命周期可追溯。試點推進安全責任保險，運用市場手段，建立落實企業主體責任的約束和激勵機制。推進電梯制造單位承擔維保一體化服務，建立使用管理者首負責任和賠償先付制度。

五、改革創新監管模式

(六)優化安全監管體制。特種設備安全監督管理部門的職能由安全監察、技術檢查與行政執法組成。安全監察職能主要包括制定政策法規、建立監管制度和工作體系、行政許可、事故處理、監督檢查等工作，由各級特種設備安全監察機構承擔。技術檢查職能主要包括行政許可和監督檢查相關的技術性服務，事故調查分析與應急處置，法規標準和安全技術研究，風險監測等安全監察的技術支撐工作，由各級技術檢查機構承擔。技術檢查機構是行政許可改革與檢驗改革后政府強化監督檢查所必須保留的技術支撐機構，為公益類事業單位，原則上不從事經營性檢驗業務，在國家、省、地市、設備數量較多的區縣設置。保留中國特檢院作為技術檢查機構;省、地市應將現有特檢機構根據履行技術檢查職能需要重新核定必要編制，轉型為技術檢查機構;鼓勵設備數量較多的區縣設立技術檢查機構。行政執法職能由各級特種設備安全監察機構或質量綜合執法機構承擔。

(七)深化行政許可改革。根據不同設備、不同環節的安全風險和公共性程度，確立分類的監管模式，推進生產環節、使用環節行政許可改革。在生產環節，進一步加大行政許可改革力度，著力精簡合并許可項目，同時，依法按照分類監管的原則，在條件成熟的情況下，根據產品特點和風險，實施以下三種準入方式，即政府實施少量必要的許可、檢驗機構實施監督檢驗的產品市場準入和行業自律基礎上的政府采信;在使用環節，分類改革使用登記制度，推進氣瓶、壓力管道等特種設備從單臺設備登記向單位整體登記轉變，登記前必要的技術檢查由技術檢查機構實施。繼續實施使用環節特種設備安全管理人員和作業人員資格認定。將生產單位許可和檢驗檢測機構核準的鑒定評審明確為行政許可相關的技術性服務。對檢驗檢測人員依法實施資格管理，推動特種設備檢驗檢測人員資格向行業自律管理轉變。同時，運用信息化手段，推進企業誠信體系建設，建立信用監管制度，完善缺陷特種設備召回制度，進一步加強事中事后監管。

(八)強化安全監管能力建設。加大安全監管機構與質監內部標準、法規、質量、執法等部門的協調力度，形成安全監管合力。對進口特種設備，要在現有職責分工基礎上，與各地出入境檢驗檢疫機構形成有效監管配合，發揮質檢系統整體效能。積極爭取編制管理部門的支持，推動建立各級技術檢查機構。有條件的地區也可以通過政府授權或購買服務的方式，開展由非營利機構行使技術檢查職能的試點。推動各級政府建立特種設備安全風險監測、預警及應急處置平臺，設立各級安全監管專項經費并納入同級財政予以保障。完善事故調查處理機制，加強統計分析，加快建立風險管理防控聯動機制。加大技術裝備研發和投入，完善聯合科研攻關機制，加強科研人才隊伍建設，加大科技成果推廣應用，充分發揮科技大平臺作用，以科技手段提升安全監管能力。適應質監體制調整及機構改革發展形勢，大力加強基層安全監管人員培訓，強化基層監管能力，提升專業監管水平。

(九)發揮政府相關部門監管合力。在各級政府安委會的統一領導和協調下，推動建立特種設備安全聯席會議制度，不斷完善安全生產綜合監管與特種設備專項監管相結合的工作機制。在各級地方政府的領導下，按照“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的要求，推動建立特種設備質量安全綜合治理、重大隱患掛牌督辦和公告制度，將特種設備質量安全指標納入地方政府工作考核目標。以電梯、壓力管道、移動式壓力容器、氣瓶為重點，發揮相關部門的聯合監管作用，按照“管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全”的要求，落實“一崗雙責”制度，明確相關主管部門的特種設備安全管理職責，建立完善協調機制。

六、增強服務發展能力

(十)推進節能環保。落實節約資源和環境保護基本國策，進一步完善安全監管與節能監管相結合的工作機制，積極構建鍋爐安全、節能與環保“三位一體”的監管體系，加強高耗能特種設備節能標準執行情況監督檢查，推動燃煤鍋爐節能環保綜合提升工程實施，促進特種設備安全性與經濟效益、社會效益的協調統一。

(十一)促進產業發展。落實供給側改革要求，提升特種設備產品與服務水平。科學調整安全技術規范，引導特種設備制造業和服務業技術進步。推動特種設備產品標準與國際互認，促進特種設備產品與服務走出國門。加快互聯網+、大數據、基于風險的檢驗(RBI)、完整性管理等新技術應用，推動企業管理水平提升。引導企業采用標準自我聲明等方式提供高于國家標準要求的特種設備產品與服務。加大對企業的政策、管理、技術、信息等服務力度，促進特種設備相關領域的重點產業調整振興、戰略性新興產業發展和區域經濟發展，促進產業結構升級和經濟結構調整。

(十二)搭建公共服務平臺。推動各級政府搭建電梯等特種設備公共服務平臺，建立以故障率、事故率為指標的電梯等特種設備質量安全評價體系，推進電梯應急處置平臺建設，推動地方政府建立老舊電梯更新改造協調機制。大力加強信息化建設，建設全國統一標準的特種設備信息化平臺，推進企業產品和服務標準自我聲明公開、企業誠信、安全隱患等與公眾安全相關的重要信息向全社會公開。

七、深化檢驗工作改革

(十三)科學劃分檢驗類別和實施方式。按照檢驗性質、領域分類推進檢驗改革。監督檢驗方面，按照精簡效能、增減結合的原則，與行政許可改革措施相配套，改革現有的制造、安裝監檢制度，將設計文件鑒定、型式試驗、產品定型能效測試與原有的制造、安裝監檢統一納入監督檢驗范疇;調整監督檢驗收費政策，引入人工日成本核算。定期檢驗方面，根據設備風險水平，調整定期檢驗項目、內容和周期。在推動相關法律法規修訂的基礎上，實施核準加授權的檢驗機構準入方式，由企業在授權檢驗機構范圍內自主選擇，實現有限有序競爭，推動檢驗社會化進程。

(十四)推進檢驗機構整合改革。按照規模化專業化社會化的方向，堅持政事分開、事企分開、管辦分離、縱向整合、統籌規劃的原則，將質監系統原特種設備檢驗檢測機構分離為技術檢查機構和經營類檢驗檢測機構，并推進經營類檢驗檢測機構整合。根據國家事業單位分類改革進程，組建特檢集團，可考慮先在工商部門注冊再探索改造成非營利機構。由中國特檢院牽頭，聯合地方特檢機構，以資產為紐帶，組建成立中國特檢集團。鼓勵省或副省級城市特檢機構組建省或跨省的特檢集團。通過整合不斷提升特檢高技術服務的核心競爭力和國際影響力，打造具有國際競爭力的檢驗集團。

八、發揮社會力量作用

(十五)充分發揮行業協會作用。制定政府購買服務清單和程序，建立行業協會承擔政府委托工作的監督制度，積極采信行業協會的評價認定結果，加大政府購買服務和委托力度。鼓勵參與重要規劃、重大政策和法規標準制修訂，引導行業協會參與公共管理和公共服務。支持開展以行業自律為基礎的自愿性市場準入評價，培育規范團體標準制定工作，支持開展高于國家標準要求的產品、服務評價工作，發揮行業協會的宣傳咨詢、教育培訓、技術鑒定等服務功能。支持建立行業自律規范，推進行業誠信體系建設，提高行業協會公信力。

(十六)營造良好的特種設備安全社會氛圍。充分利用電視、電臺、報紙、網絡等各種媒體，廣泛宣傳特種設備安全知識，提高社會公眾對特種設備的認知度，提升社會公眾的參與意識。推動電梯等特種設備知識進學校、進課程，提升中小學生安全意識。運用特種設備信息化平臺，加大政務信息公開力度，健全公眾參與監督的激勵機制，發揮媒體的輿論監督作用，提高公眾認知和防范能力。暢通聯系渠道，對群眾舉報投訴、新聞媒體反映的問題，加強調查核實，及時依法處理，并向社會公布處理結果，營造良好的社會參與氛圍。

九、強化保障措施

(十七)加強組織領導。各地要深刻認識特種設備安全監管職能轉變的重大意義，成立相應職能轉變領導小組，明確任務分工，加強協調配合，抓緊研究細化落實措施，出臺具體方案和實施辦法。

(十八)完善政策措施。總局與地方各級質監部門，要加強與內部及相關部門溝通，積極協調機構編制、發展改革、財政、稅務、價格、人社等有關部門，出臺與行政許可改革、檢驗工作改革相關的配套支持政策，確保改革順利進行。

(十九)開展動態評估。在啟動相關改革工作前，應開展風險評估，確保將改革風險控制在可接受的范圍內。職能轉變過程中，要定期開展職能轉變效果評估，及時解決出現的新問題。

(二十)注重宣傳引導。要加強宣傳發動，調動各方面的積極性，形成合力，在全系統和全社會達成關心改革、理解改革、支持改革的共識。